信息化时代 政府变革的多元方向

　　当代政府的变革趋势复杂，约瑟夫.奈(Joseph Nye, Jr)给出了分散的图式。这个图式显示20世纪的集中式政府功能向众多方向的离散式转移。这个转移的重点是适应于全球化、市场化、信息化的需要。例如，全球化之中的一些政府功能为跨国组织和国家间协议取代；市场化之中的一些政府功能为市场力量所取代等等。

　　在垂直方向，中央政府的职能向上和向下转移。向上转移指向国际组织转移，这些组织包括跨国政府组织，也包括国际非政府组织，乃至跨国公司。向下转移指向地方组织转移，这些组织包括地方政府、私营公司以及非营利组织(NGO)。丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)讨论后工业社会的政府组织时指出：国家对于解决大问题来说太小，对于解决小问题来说太大。也就是说，解决国际问题需要国际组织，解决地方问题地方组织最合适。所以国家职能必须在垂直方向向上和向下分流。国家职能的这种垂直分流比较显著。在经济全球化进程中，联合国、世界银行、世界贸易组织、欧盟、西方七国集团，以及一些地区组织起着越来越重要的作用。20世纪90年代初大概有6000非政府国际组织，现在有20000多个。当代跨国公司在一些国家内外事务中扮演了越来越重要的作用。国外舆论甚至指出，有的跨国公司实际上成为封建时代的诸侯，以一种新的组织形式部分发挥民族国家的作用。与此同时，地方组织也有所加强。比如，美国在1962年到1995年间，联邦雇员增加15%，州和地方政府增加150%，地方政府增长明显快于联邦政府，承揽更多的管理事务。

　　在水平方向，政府职能向非政府组织和民营化转移。社会生活日益复杂，政府试图包罗万象解决这些问题力不从心。政府部门暴露出的官僚主义和效率低下，也要求将政府的一些功能转移出去。非营利部门和私营部门都可以用适当形式承担政府的部分事务。在美国，非营利组织增长很快，在社会保障和公共服务中扮演越来越重要的角色，非营利组织的雇员占到总雇员的7%。公共事务民营化是政府再造中的重要手段。民营化大师萨瓦斯(E.S Savas)认为民营化是当代政府变化的总趋势。撒切尔夫人执政时期的英国以及里根执政时期的美国都掀起民营化的浪潮。美国政府约有1/3的支出用于购买私营服务，一些部门的民营化已经显现成效。与政府功能的垂直转移相比，水平转移的势头超过垂直转移。

　　以上政府的变化是由多种因素综合促成的，信息化也许只是众多因素中的一个因素，甚至也不是决定性因素，但是如同研究信息社会的著名学者曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells)所指出的，信息技术虽不是众多变化的原因，但如果没有信息技术，这些变化就不可能发生。信息网络组织结构上的灵活性，使得政府职能虽然发散，但不是零散，各种组织包括分散出去的职能组织，依然联结在网络中有效地协同工作。

　　信息技术推动和强化政府职能的发散。在全球化方面，为了对资本和信息流的有效控制，不能不结合起来创造超国家组织包括国际组织和地区组织，国家事实上让渡一部分主权。卡斯特在联合国社会发展研究所的演讲中指出，在信息化和全球化时代，国家、地方和基层政府、非政府组织、超国家组织，交互联结在一起形成新的政府形式---网络化政府(the network state)。网络空间的全球化要求进行全球管理。如国际互联网域名管理委员会(ICANN)，既是国际性的组织，又是非官方的形式，带有自治的性质，是国际新型管理组织的缩影。在地方化方面，信息时代社会尤其是经济生活节奏的加快，要求政府灵敏地反映，高度集中的政府管理不能适应要求，分散决策灵活反应为时代之潮流，要求强化地区和单位自治权力。在市场化方面，由于使用信息技术手段，政府与非营利组织的合作以及政府的资源外包的沟通更加容易。网络在某种程度上相应削弱了民族国家的作用，影响政府纳税和行使法律的权力，弱化政府控制本国金融市场和社会矛盾的能力，却极大地扩充了市场和非政府组织的力量。

　　当然，信息技术也存在着使政府职能集中化的因素。早期的反乌托邦学者乔治·奥威尔就曾指出，大型计算机加强中央计划，增强金字塔顶端的监控能力，监视变得更容易和便宜。威廉·奥格伯恩(William Ogburn)预言，技术导致政治集中化。由于飞机、汽车、无线电、电话等的使用，美国政府将更加集中化。技术作为工具是中性的，使用者可以为不同的目的服务。技术本身具有不同的潜力，使用者还可以选择某些技术或技术的某些特性。实际上，网络仍然是一种基于各种资源的不平等的权力结构，是一种具有强大的控制性的技术社会体系。在信息时代，政府基于权力的惯性，总是寻求统治赛博空间，掌控跨界信息，强化自身的权力。信息技术对政府的权力有转移(mobilization)和加强(reinforcement)两种功效，而事实上政府选择加强的可能性更大。近年来，许多国家将计算机和互联网广泛运用于各种社会资料的采集和分析，中央政府能及时、全面地掌握地方政府的情况，强化中央的监控。

　　除了政府职能的外在转移，信息技术还导致政府组织内部的变化。电子政务某种意义上就是进行信息结构的重组，从而实现政府组织的重塑。信息技术的一些先锋人物，如托夫勒、艾瑟·戴森(Esther Dyson)声称，信息技术将导致等级官僚组织的终结，创造无中层的政府(Disintermediation Government)。互联网的分布式结构，从技术角度的确适应于扁平政府。信息技术的应用提高效率，减少人员。美国的政府信息化取得初步的效果。克林顿执政时期的改革，在1992年至1996年减少了人员24万，关闭了近2000个办公室。信息技术以分享资料和电子勾通的形式，推动相关组织之间的合作，如托夫勒在《未来的冲击》一书中所说的“专题工作班子制”，也即行政组织综合化。分散在不同政府部门之间的组织可以在工作上的协调和沟通，类似于集中办公的形式。至于电子政务中出现的虚拟化政府、一站式服务，则是对政府组织结构的革命性改变。另外，信息技术在办公中的应用还促使工作重新分类，简化、合并、重组一些职业分类等。在某种意义上，盛行于政府机构的讲求层级节制、组织分工的马克斯·韦伯式(Max Weber)科层制，在信息时代面临着调整和改革。