焦燕冬(中国电信集团北京电信研究院决策部政策研究室研究员)：互联互通的问题实际上是内外两个环境的问题，从外部大环境看，需要法律的保护，需要政府强有力的管制，需要完善的互联互通纠纷解决机制；从内部环境来看，最主要的是需要公平合理的网间结算办法，对电信网间经济成本重新核算，从而真正提高驾驭互联互通能力。

　　近期，业界对网间结算的讨论使人们更加关注与之相关的互联互通问题，如政府推进互联互通的目的何在？互联互通的现实意义和长远意义是什么？互联互通该如何协调好企业间的利益关系等。为了更好地了解这方面的问题，本报采访了中国电信集团北京电信研究院决策部政策研究室的研究员焦燕冬先生。

　　记者：为何国外多数国家对电信资费的管理采用的是价格上限管制，而我国却采用了价格下限管理的方式？

　　焦燕冬：价格上限管制又称最高限价格管制，1984年由英国首先提出并予以实施。当时的英国电信业为了找到一个能科学地控制垄断企业价格的办法，设计了这个管制模型。这个模型处理的不是由特定企业所生产的某种特定产品的最高限价，而是企业所生产的各种被管制产品的综合最高限价。

　　在价格上限管制下，风险和利益都由企业来承担和享受，由于企业受到最高限价的制约，它们只有通过降低成本才能取得较多的利润，能更大地刺激企业提高生产效率。价格上限管制能降低管制成本，有利于政府和管制机构的操作；有利于新进入者的商业计划更趋于水平化；有利于为原有运营者的商业决策(定价)提供了更大灵活性。价格上限管制机理有望能够成为促进放松管制，即可被看作未来放松管制、彻底走向竞争的铺路石或过渡措施。

　　中国的国情有别于欧美发达国家，尽管英国的价格上限管制具有较好的性能，但是让中国照搬是不现实也不合理的，主要原因在于中国的许多产品价格还属于价格调整阶段，零售价格的变动幅度较大，如果在这样的一种情况下将基础设施产业的管制价格和零售价格指数挂钩，企业的利润水平就在相当程度上取决于零售价格指数的变动幅度，从而将大大削弱管制价格对企业生产效率的刺激作用。

　　目前我国实行价格下限管制与电信市场的价格战是紧密相联的。从早期的直接折扣发展到最近越来越普遍的移动准单向收费，运营商们可谓是用尽浑身解数，利用政策的漏洞大打价格战，且越来越激烈。可以说，为了争夺市场，挤压对手，运营商们不惜血本，因此为了有效遏制价格战，价格下限管制肩负重任。

　　记者：请您从长远和现实的角度，谈谈互联互通的意义是什么？在推进互联互通中，不同网络间的用户利益该如何得到提高、保证？

　　焦燕冬：随着电信垄断的破除，新兴电信企业的加入，电信市场逐渐成为多网共同竞争的局面。由于电信产业是一个以技术网络结构为基础的产业，这就意味着电信服务具有全程全网、联合作业的特点。因此，电信市场的快速发展必然要求几个彼此竞争的网络相互通信，保证互联互通。

　　互联互通的意义，从长远来看，政府对电信业实施管制的最终目的是实现和提高消费者的利益，而互联互通正是实现此目的的一个重要步骤，是促进电信市场有效竞争的重要环节；从现实来看，互联互通是电信业务市场展开公平竞争的基础，也是新兴运营商进入市场的先决条件。互联互通进展如何，直接关系到电信网络能否充分发挥整体效能，影响到广大电信用户的切身利益，也与电信企业的经济效益休戚相关。无论是长远还是现实意义，互联互通都是重中之重。

　　在推进互联互通中，我个人认为提高和保证不同网络间的用户利益，主要取决于不同网络的运营商之间的互联互通的程度。用户通过网络享受运营商提供的服务，网络的规模、通畅都对用户的利益有极大的影响。网络规模大，用户就能因为其他用户的存在而获得利益；同时，网络的用户越来越多又容易造成网络的堵塞，从而损害用户利益的实现和提高。网络的正负外部性要求运营商扩大网络容量，或建设或互联。由于建设成本昂贵，更多的运营商更愿意选择互联，但是，联而不通，通而不畅同样无法解决问题，同样损害了用户的利益，这样的情况就需要政府的管制来进行约束和协调。

　　记者：目前，政府管制互联互通的目的是什么？如何提高互联互通能力从而协调好市场、企业、用户各方的利益？

　　焦燕冬：互联互通的基本目的是，不管用户使用的是哪家运营者的网络都能与其他任何用户进行通信，因此所有运营者都有义务与其它运营者进行互联，且须在任何一个技术可行点提供互联。

　　在电信市场发展的初期，因为巨大经济利益的关系，也因为互联互通门槛过高或过低的缘由，电信企业之间并没有很好地实现互联互通。门槛低了，就意味着那些老牌运营商将被置于不利处境，自然无法提高其互联互通的积极性；门槛高了，就会使新运营商无法进入市场，自然竞争也就无法谈起。因此，为了找到一个最佳的利益平衡点，为了互联互通的顺畅，政府对其进行管制，管制的目的是为了使互联互通企业建立既竞争又合作的关系，实现“共赢”。

　　互联互通需要技术支持，需要电信企业之间的合作，而实现互联互通的最直接受益者就是用户。随着电信技术的发展，技术问题并不是互联互通的症结所在。它的真正难题是电信企业间如何真诚地合作。

　　互联互通的问题实际上是内外两个环境的问题。从外部大环境看，需要法律的保护，例如最高人民法院依据《中华人民共和国刑法》等相关法规，对于人为破坏公用电信设施、中断网间通信的类似恶性事件的处理办法做出司法解释，加大对互联互通违法行为的惩治力度；需要政府强有力的管制，建立全国通信网络监控系统，通过对网间信令的监控，有效防范人为原因造成的网间通信不畅，为电信监管部门和司法部门调查取证和依法严惩打好基础；需要完善的互联互通纠纷解决机制等等。

　　从内部环境来看，最主要的是需要公平合理的网间结算办法，对电信网间经济成本重新核算。完善制度建设，做到依法行政。处理好互联双方合理的经济利益。只有内部和外部环境都符合条件了，才能真正提高互联互通能力，从而使各方面的利益都得到保障。